Les fonds souverains gèrent désormais plus de 16 000 milliards de dollars d’actifs dans le monde, contre environ 3 000 milliards en 2008. Cette montée en puissance, accompagnée d’une diversification de leurs missions et de leurs stratégies d’investissement, conduit le Fonds monétaire international (FMI) à appeler à un renforcement de leurs cadres juridiques et de leur gouvernance.
Initialement conçus pour amortir les chocs budgétaires ou préserver une partie des richesses publiques pour les générations futures, les fonds souverains jouent aujourd’hui des rôles beaucoup plus larges. Ils interviennent notamment dans le financement des infrastructures, la diversification économique, les politiques industrielles et sociales, ainsi que dans des secteurs comme le capital-investissement, l’immobilier et les technologies.
Cette évolution est également alimentée par la fragmentation géopolitique. Pour les États, ces véhicules constituent des instruments permettant de renforcer la résilience économique, de préserver le patrimoine national et de soutenir les objectifs de développement. Mais l’élargissement de leurs missions accroît parallèlement les risques liés à leur gouvernance.
Le FMI met notamment en garde contre les mandats trop larges ou qui se chevauchent. Des objectifs multiples et potentiellement contradictoires peuvent compliquer les arbitrages des gestionnaires, affaiblir la responsabilité institutionnelle et peser sur les performances. Les risques sont également plus importants lorsque les missions des fonds s’élargissent sans que les mécanismes de gouvernance et de contrôle soient adaptés.
Le cadre juridique apparaît ainsi comme un élément central. Le mandat d’un fonds doit, selon le FMI, « constituer une feuille de route juridiquement contraignante précisant ses objectifs, ses fonctions et ses pouvoirs. Il doit permettre d’aligner les stratégies d’investissement sur les priorités nationales tout en maintenant une séparation claire entre les différentes missions. »
Le Fonds cite plusieurs modèles. Le Chili privilégie, avec son Economic and Social Stabilization Fund, la stabilisation budgétaire à court terme. La Norvège, la Nouvelle-Zélande et l’Irlande mettent davantage l’accent sur l’épargne de long terme. Dans les économies émergentes, l’Indonesia Investment Authority poursuit notamment des objectifs de développement et de diversification économique. Aux Émirats arabes unis, les fonds souverains peuvent combiner stabilisation et diversification.
Lorsque plusieurs objectifs sont poursuivis, le FMI estime qu’une séparation juridique des missions, à travers plusieurs fonds ou des compartiments clairement distincts, peut renforcer la cohérence opérationnelle. La Nigeria Sovereign Investment Authority constitue à cet égard un exemple avec des fonds juridiquement séparés consacrés à la stabilisation, aux générations futures et aux infrastructures.
Le FMI insiste également sur l’intégration des fonds souverains dans le cadre plus large des finances publiques. Ils ne devraient pas fonctionner comme des « trésors parallèles », sans contrôle institutionnel ou avec une influence politique excessive. Les règles relatives aux dépôts, aux retraits, à la supervision parlementaire et à la transparence doivent être clairement définies.
La gouvernance doit également reposer sur une répartition légale des pouvoirs, des obligations fiduciaires opposables, des mécanismes de contrôle interne, d’audit et de gestion des risques, ainsi que sur une information financière transparente. (…) Les Principes de Santiago, élaborés en 2008 avec le soutien du FMI par 26 fonds souverains, constituent déjà une référence internationale en matière de gouvernance. Mais le Fonds estime que « leur application doit être réexaminée à la lumière de la transformation du secteur ». Ces principes avaient principalement été conçus pour des investisseurs passifs et ne couvrent pas toujours avec suffisamment de précision les enjeux liés aux nouveaux modèles d’investissement.
Pour le FMI, le droit doit donc constituer « le fondement de l’efficacité des fonds, et non une contrainte ». L’enjeu est désormais d’adapter les cadres nationaux à la taille, à la complexité et aux nouvelles responsabilités de ces investisseurs publics, tout en garantissant leur efficacité, leur transparence et leur contribution à la stabilité financière.
